Il diritto internazionale è vivo e funzionante. Non avremmo un sistema di fusi orari, gli aeroplani non potrebbero comunicare con le torri di controllo in una lingua comprensibile e non sarebbe impossibile collegarsi ad internet se non fossero rispettate delle convenzioni internazionali che siamo portati a dare per scontate. Ogni volta che guardiamo l’ora, navighiamo sul web o prendiamo un aereo, stiamo interagendo con complesse architetture normative internazionali.
La ragione di questa proliferazione di norme risiede nella constatazione lucida, espressa dal filosofo del diritto, Luigi Ferrajoli: «Lo Stato si è fatto semplicemente troppo piccolo per le cose grandi e troppo grande per le cose piccole».
Il problema si pone quando si tratta della gestione della forza come garanzia della sicurezza collettiva. Sotto questo aspetto il multilateralismo non è in crisi ma semplicemente non è mai nato del tutto, secondo il professor Gabriele Della Morte, ordinario di Diritto internazionale pubblico presso l’Università cattolica di Milano, intervenuto al seminario promosso il 31 gennaio dall’istituto Giuseppe Toniolo di diritto internazionale della pace.
Occorre infatti ricordare che le Nazioni Unite, afferma Della Morte, non sono nate come un progetto di pace, ma come un’alleanza militare.
La narrazione comune dell’Onu come un’organizzazione idealistica è storicamente imprecisa. La sua vera origine, fa notare l’esperto di diritto internazionale, è molto più pragmatica. “Nazioni Unite” era, prima di tutto, il nome dell’alleanza militare che combatteva la Seconda Guerra Mondiale, formalizzata nella “Dichiarazione delle Nazioni Unite” del 1942.
Quando gli Alleati (Stati Uniti, Unione Sovietica, Regno Unito, Francia e Cina) vinsero la guerra, non aprirono le porte a un mondo di uguali. Al contrario, fa notare Della Morte, fondarono la nuova organizzazione politica ma continuarono a ragionare come un’alleanza militare. Strutturarono il cosiddetto sistema di sicurezza delle Nazioni Unite come uno strumento per preservare la propria egemonia, creando un organo di governo, Consiglio di Sicurezza, come un abito su misura all’interno del quale sedevano in modo permanente – diversamente dagli altri membri che invece vi prendono parte a rotazione, e riservandosi un privilegio straordinario: il “diritto di veto“.
Questo potere permette a ciascuno dei 5 membri permanenti di bloccare qualsiasi risoluzione, garantendo che nessuna decisione fondamentale possa essere presa contro i loro interessi. Questo atto fondativo di auto-interesse non fu solo una caratteristica del nuovo ordine; fu la ragione stessa per cui, afferma in maniera decisa Della Morte, il sistema multilaterale idealizzato che oggi immaginiamo era, in realtà, nato morto.
Un episodio emblematico è quello che, fa notare il professore della Cattolica, rivela la rapidità con cui la logica dell’alleanza bellica si sgretolò, minando alla base il progetto di sicurezza collettiva. Si tratta della storia del documentario statunitense sul processo di Norimberga, Nuremberg: Its Lesson for Today. Il film fu commissionato al regista Stuart Schulberg dal governo statunitense come un grande strumento pedagogico. Il suo scopo era quello di spiegare il significato del processo sia alla popolazione statunitense, per giustificare i sacrifici di guerra, sia a quella tedesca, come parte del processo di denazificazione.
foto Wikipedia
Quando, dopo alcuni anni di lavoro e montaggio, il regista presentò il documentario finito al governo statunitense, la risposta fu un netto rifiuto. Il film mostrava i giudici americani e sovietici sedere fianco a fianco, come alleati uniti contro il nazismo. In quel momento, però, l’Unione Sovietica non era più un alleato, ma era già diventata il nuovo nemico nella nascente Guerra Fredda. Come venne esplicitato, le persone comuni fanno fatica a ragionare: “meglio avere un nemico alla volta” per non confondere la popolazione.
Questo episodio, nota Della Morte, dimostra la rapidità impressionante con cui la mentalità dell’alleanza si era già frantumata, e con essa la fiducia necessaria per far funzionare un organo di governo mondiale. Per un’ironia della storia, fu il documentario sovietico (Giudizio del popolo) a circolare nei cinema americani, mentre la produzione statunitense fu accantonata per decenni, testimonianza tangibile del repentino capovolgimento geopolitico.
Questa mentalità da “vincitori”, unita all’immediata emersione di nuove ostilità, si tradusse direttamente in una struttura di potere diseguale all’interno della Carta delle Nazioni Unite, cristallizzando i rapporti di forza del 1945 in un’architettura giuridica che perdura ancora oggi.
La struttura del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite non è un semplice dettaglio tecnico, sottolinea il professor Della Morte, ma l’incarnazione giuridica dei rapporti di forza esistenti alla fine della Seconda Guerra Mondiale. Durante i negoziati di San Francisco nel 1945, l’architettura dell’organizzazione fu concepita con il preciso scopo di preservare il potere e il primato delle nazioni che avevano vinto il conflitto. Come già accennato, le 5 potenze principali dell’alleanza (Stati Uniti, Unione Sovietica, Regno Unito, Francia e Cina) si riservarono due privilegi straordinari, che costituiscono ancora oggi il cuore del sistema di sicurezza collettiva: si garantirono un seggio permanente all’interno dell’organo di governo del sistema, il Consiglio di Sicurezza, e fu conferito il potere di bloccare, con un singolo voto contrario, qualsiasi risoluzione sostanziale del Consiglio, indipendentemente dal sostegno degli altri membri.
All’interno di questa cornice di potere, la Carta delle Nazioni Unite delineò un sistema per la gestione dell’uso della forza apparentemente coerente, basato su tre pilastri.
L’Articolo 2.4 stabilisce un divieto vincolante per tutti gli Stati di usare la forza nelle relazioni internazionali, una novità assoluta nella storia del diritto. La previsione, sancita all’Articolo 51 della Carta, di una chiara eccezione a questa regola: il diritto alla legittima difesa individuale o collettiva. E infine il Consiglio di Sicurezza, designato come unico arbitro con l’autorità di gestire l’equilibrio tra la regola e l’eccezione, determinando quando l’uso della forza fosse legittimo e autorizzando misure collettive.
Un meccanismo strutturalmente progettato per la paralisi, osserva Della Morte, destinato a bloccarsi nell’istante in cui l’unità di intenti dei suoi membri permanenti fosse venuta meno.
Il fallimento del sistema multilaterale sull’uso della forza non è perciò un fenomeno recente, ma un evento quasi istantaneo che ha reso inapplicati interi capitoli della Carta delle Nazioni Unite fin dai suoi primi anni di vita.
Tra gli eventi che determinarono la paralisi del Consiglio di Sicurezza ci fu la crisi sulla titolarità del seggio permanente cinese dopo la vittoria di Mao Zedong e la fondazione della Repubblica Popolare Cinese nel 1949 con il trasferimento del governo nazionalista precedente a Taiwan (all’epoca nota come Formosa).
Si aprì un conflitto politico insanabile all’interno del Consiglio: l’Unione Sovietica sosteneva che il seggio permanente dovesse essere assegnato alla Cina di Mao, mentre le potenze occidentali, temendo un rafforzamento del blocco sovietico, insistevano per mantenerlo in capo al governo rifugiatosi a Taiwan.
Questo scontro politico, risolto solo nel 1971 con l’entrata della Repubblica Popolare Cinese (RPC) nel Consiglio di sicurezza, “ruppe” di fatto l’organo di governo del sistema, rendendo impossibile qualsiasi decisione significativa e bloccando l’attuazione dei meccanismi di sicurezza previsti.
Caschi blu dell’Onu ANSA/ UFFICIO STAMPA ESERCITO
Come inviata a notare il professor Della Morte, il blocco del Consiglio impedì la realizzazione del progetto originale di sicurezza collettiva, che fu sostituito da un’alternativa più debole, inventata successivamente e non prevista dalla Carta. Invece di un esercito permanente delle Nazioni Unite, con una Forza di rapido intervento con poche decine di migliaia soldati, sono stati creati i Caschi Blu, non previsti nella Carta e spesso con un mandato limitato a un ruolo sostanzialmente passivo volto a “cristallizzare” gli equilibri di pace senza poter intervenire militarmente se non per ragioni difensive (nel corso delle guerre – le guerre jugoslave sono stati talvolta denominata, dispregiativamente, “i puffi”).
L’esercito permanente delle Nazioni Unite, concepito come il braccio armato del Consiglio, quindi non è mai stato costituito. Il sistema di sicurezza collettiva, per come esso è stato originariamente concepito dagli ideatori della Carta, osserva Della Morte, non è mai entrato in vigore.
Partire dalla consapevolezza che il sistema non è mai nato per come esso era stato immaginato, è la premessa necessaria per avviare una riflessione matura sulle riforme necessarie e sul futuro possibile dell’ordine internazionale.
