Il Board of peace promosso da Trump esplicitamente come alternativa all’Onu può indurre a pensare ad una grave e irreversibile crisi del diritto internazionale nell’epoca del ritorno dei nazionalismi e della politica della forza.
Ma, come sottolineato dallo stimolante intervento del professor Gabriele Della Morte al convegno di Roma sulla pace disarmata e disarmante promosso dall’Istituto Toniolo, il diritto internazionale non è affatto un sistema in stato di collasso. Esso rappresenta, al contrario, un’architettura normativa invisibile ma onnipresente che disciplina la nostra esistenza quotidiana: dai protocolli tecnici che permettono la comunicazione globale via internet alla sicurezza dei corridoi aerei civili, fino alla tracciabilità dei prodotti che consumiamo.
Occorre però fare una distinzione netta tra il diritto che “funziona” e che garantisce la cooperazione tecnica tra Stati con straordinaria efficacia, e il regime che regola l’uso della forza, segnato da una fragilità che risale alla stessa fondazione dell’Onu.
Ne abbiamo perciò parlato con Della Morte, professore ordinario di Diritto internazionale presso l’Università Cattolica di Milano.
Cosa rende debole l’esercizio del diritto internazionale quando si tratta di gestire l’uso della forza?
La vulnerabilità di cui siamo testimoni risiede nella tenace resistenza degli Stati a cedere quote di sovranità in ambito militare. La metafora del “sovrano con la clava” illustra perfettamente come il potere coercitivo sia percepito come l’ultimo bastione dell’indipendenza nazionale. Mentre nelle comunità interne il passaggio allo Stato moderno ha comportato l’esproprio della violenza privata a favore di un’autorità centrale, a livello internazionale tale devoluzione è rimasta incompiuta. Storicamente, il tentativo di disciplinare questa forza segna il passaggio dal modello di Westfalia del 1648 (al termine della guerra dei Trent’anni, ndr) – attraverso cui l’Europa si frammenta in grandi Stati nazionali che esercitano una sovranità assoluta all’interno del proprio territorio – a quello di San Francisco del 1945, che ha cercato di istituire con l’Onu un ordine superiore.
Secondo la sua lettura, tale fondazione non è tuttavia da mitizzare. Perché?
Perché di fatto l’Organizzazione delle Nazioni Unite non è stata generata unicamente da quella ispirazione democratica universale mirabilmente rappresentata dall’incipit del Preambolo della Carta istitutiva («Noi, popoli delle Nazioni Unite, decisi a salvare le future generazioni dal flagello della guerra, che per due volte nel corso di questa generazione ha portato indicibili afflizioni all’umanità…»), ma è anche la cristallizzazione politica di una coalizione militare vittoriosa. Le “Nazioni Unite” erano, anzitutto, le potenze alleate contro il nazi-fascismo, che dopo avere vinto la guerra sancivano, attraverso l ‘Articolo 2.4 della Carta, un divieto generale della minaccia o dell’uso della forza nelle relazioni internazionali «sia contro l’integrità territoriale o l’indipendenza politica di qualsiasi Stato, sia in qualunque altra maniera incompatibile con i fini delle Nazioni Unite» (e si badi, i fini delle Nazioni Unite includono davvero un novero ampissimo di obiettivi).
Ma tale divieto non era già al centro del Patto Briand-Kellogg del 1928?
Certo, ma si trattava di un accordo molto debole, sostanzialmente privo di sanzioni, che non impedì infatti all’Italia di mettere in atto le sue mire coloniali in Africa orientale.
Ma le nuove regole del 1945 valevano comunque in maniera eguale per tutti?
No, il sistema del 1945 rifletteva una gerarchia rigida. L’Italia stessa, considerata un “sorvegliato speciale” per i suoi trascorsi con l’Asse, non prese parte alla conferenza istitutiva dell’organizzazione e fu ammessa all’Onu solo 10 anni dopo la sua fondazione (nel 1955). Questo evidenzia come l’organizzazione fosse originariamente un club gestito principalmente dai vincitori. In questo contesto, il principio Ubi societas, ibi ius (ove c’è società, c’è diritto) ha trovato un’applicazione parziale, quanto meno sul versante del rispetto del principio maggioritario, essenza stessa della democrazia: la comunità internazionale ha prodotto un diritto che però ha delegato la forza non a un’autorità democratica, ma a un direttorio militare.
Si riferisce al Consiglio di Sicurezza?
Sì. Abbiamo un “monopolista della forza” con una struttura che rispecchia l’equilibrio di potere dei giudici di Norimberga, con l’aggiunta della Cina. Tale origine lo rende oggi una “gabbia giuridica”: un organo nato per gestire le macerie del 1945 che pretende di governare le complessità odierna con strumenti pensati per essere immutabili.
Oggi il Consiglio di Sicurezza dell’Onu è composto da 15 membri, inclusi 5 permanenti con diritto di veto (Usa, Russia, Cina, Francia, Regno Unito) e 10 eletti a rotazione biennale. Quali sono le anomalie di un tale sistema?
È evidente un deficit di rappresentanza che stride con la realtà policentrica del XXI secolo. Il mondo del 1945, composto da poco meno di 100 Stati, 50 dei quali hanno originariamente firmato la Carta Onu il 26 giugno 1945 a San Francisco, non somiglia nemmeno a quello di oggi, con i suoi 193 Stati membri delle Nazioni Unite. La rigidità statutaria della Carta sta portando il sistema verso un punto di rottura.
Quali sono i principali squilibri di rappresentanza?
Partiamo dall’esclusione delle potenze emergenti. Paesi dal peso demografico ed economico dirompente, come il Brasile ad esempio, sono relegati a un ruolo marginale. L’intero continente africano, cruciale per gli equilibri futuri, è del tutto marginale, non possiede alcun seggio permanente né diritto di veto. Mentre il peso di alcune ex grandi potenze, come la Francia, appare oggi sproporzionato anche rispetto a economie come quella della Germania, riflettendo ancora la distinzione vincitori-vinti del secondo conflitto mondiale.
E come si possono cambiare le regole?
È molto difficile se non impossibile, dal momento che ogni progetto di riforma (e ne sono stati avanzati innumerevoli) necessita dell’approvazione, ovvero dell’assenza di veto, dei 5 membri permanenti. In fondo… chiedere ai 5 membri permanenti di rinunciare al potere di veto è come pretendere che i proprietari delle quote di maggioranza in un’assemblea di condominio votino per l’abolizione dei propri privilegi. Senza una rottura sistemica, i titolari del privilegio non hanno alcun incentivo a cederlo, rendendo la riforma istituzionale un orizzonte quasi irraggiungibile.
In assenza di questo cambiamento strutturale, assistiamo al proliferare delle guerre nel mondo giustificate in tanti modi…
Possiamo dire che la battaglia per il potere si è spostata sul piano ermeneutico. Cioè il diritto internazionale è diventato un sofisticato “linguaggio di giustificazione”. Gli Stati che ricorrono alla forza (si vedano i casi dell’invasione dell’Iraq, dell’Afghanistan o del Donbass) non dichiarano mai di voler violare la legge; preferiscono manipolarne il significato.
In che modo avvengono tali finzioni?
Da una parte si riduce l’ambito di applicazione dell’art. 2.4 della Carta di San Francisco per sostenere che certi interventi non costituiscano un “uso della forza” vietato. Dall’altra si dilata il concetto di legittima difesa (es. legittima difesa “preventiva”) per giustificare aggressioni unilaterali. Il problema critico è l’assenza di un arbitro imparziale. Il Consiglio di Sicurezza, agendo come organo politico mosso da interessi nazionali e non da equità, non può sanzionare gli abusi interpretativi dei suoi stessi membri o dei loro alleati. Quando l’arbitro è parte interessata, la norma cessa di essere un vincolo per diventare uno strumento retorico al servizio della forza.
Quindi siamo costretti a vivere in un mondo senza regole?
La realtà è più complessa perché nonostante la crisi del vertice, il sistema internazionale resiste grazie a una rete fitta di norme diffuse. Come nel racconto di Gulliver, il “gigante Stato” limitato da tanti piccoli lillipuziani, può strappare una singola fune (ovvero recedere da un trattato o violarne il contenuto), ma resta impigliato in migliaia di altri vincoli, dai diritti umani a quelli economici, a quelli diplomatici, a quelli ambientali ecc., che restano vincolanti e riconosciuti ormai a livello globale.
In fondo l’unilateralismo decisionale e il ritiro dai trattati seguono cicli storici diversi (si pensi ai passaggi da Trump a Biden, a Trump), mentre il diritto appare come unico garante della stabilità nel lungo periodo.
Necessita quindi difendere l’Onu pur con tutti i suoi limiti?
Certo. Pur con tutti i limiti storici e logici evidenziati, sarebbe un errore fatale “scavare la fossa” all’Onu. L’organizzazione ha avuto il merito storico di governare la decolonizzazione, portando la comunità internazionale a raddoppiare il numero di Stati in poco più di 80 anni (nel 1945, oltre ai 50 Stati firmatari della Carta, si contavano altri 49 Stati nel mondo… oggi, come ricordato, sono quasi 200). Ignorare questa nuova distribuzione politica della popolazione mondiale – frattanto passata da 2,3 miliardi di persone del 1945 ai 8,3 miliardi di oggi – significa non comprendere che un progetto autarchico puro è, nel mondo interconnesso di oggi, letteralmente inimmaginabile.
Siamo destinati a restare in mezzo al guado nel campo del diritto internazionale?
Il diritto internazionale vive da sempre in una tensione dialettica. E oggi deve rispondere a una società globale in accelerazione traumatica a causa della transizione digitaleche comprime lo spazio e il tempo, rendendo i cicli politici sempre più brevi e volatili. Alzando lo sguardo e osservando i cicli lunghi della storia, appare chiaro che la necessità di un ordine multilaterale rimane una costante. Anche se le sue istituzioni appaiono oggi anacronistiche, esse rimangono l’unico argine contro un ritorno al caos di un mondo senza regole.
