INTRODUZIONE
La legge pubblicata sulla G.U. n. 253 del 30.10.2025 è un testo di revisione costituzionale approvato dal Parlamento ai sensi dell’articolo 138 Cost. ed è sottoposta a referendum costituzionale confermativo. Qualora i “sì” dei votanti saranno maggioritari – l’esito è valido qualunque sia l’affluenza- la legge sarà promulgata.
La riforma incide sulle modalità di organizzazione interna della magistratura, sull’autogoverno e sulla disciplina dei magistrati, esplorando nuovi schemi di checks and balances. Ha in particolare ad oggetto la separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri; la conseguente previsione di due distinti Consigli Superiori Magistratura, con elezione a sorteggio dei componenti; l’attribuzione della funzione disciplinare sui magistrati ad una Alta Corte specializzata.
PREMESSA NECESARIA PER COMPRENDERE LA RIFORMA
Quando viene scritta la Costituzione del 1948 il codice di procedura penale è ancora quello dell’epoca fascista, introdotto nel 1930 (Codice Rocco), basato sul “modello inquisitorio”, con un giudice protagonista assoluto del processo, il quale: avviava l’azione o comunque ne controllava rigidamente l’esercizio; dirigeva l’istruzione, cercando e assumendo d’ufficio le prove; svolgeva una funzione di fatto “accusatoria” e giudicante insieme.
Non operava una netta separazione tra funzione requirente e funzione giudicante: l’organo che “inquisiva” era sostanzialmente lo stesso che decideva, con rischio sistemico di pregiudizio alla terzietà e all’imparzialità. Le parti avevano un ruolo subordinato e non pienamente paritario nella proposizione dei mezzi di prova; assumeva grande rilievo la prova documentale, raccolta fuori dal contraddittorio tra le parti; la dialettica tra accusa e difesa era attenuata e spesso si sviluppava rispetto a un materiale probatorio già raccolto in segreto. La pubblicità dell’udienza era, al più, un momento finale, rispetto a quanto svolto in precedenza dal giudice-inquirente. L’imputato aveva garanzie difensive ridotte. La presunzione di innocenza non assumeva un ruolo strutturante del processo: il procedimento tendeva a ricercare conferme della colpevolezza, più che a verificare criticamente l’ipotesi accusatoria nel contraddittorio tra parti paritarie.
Con la Costituzione repubblicana del 1948 entrano in vigore principi che incidono profondamente sul processo penale: il principio di solidarietà e tutela dei diritti inviolabili (art. 2 Cost.); il principio di eguaglianza (art. 3 Cost.); le garanzie della libertà personale e dei diritti fondamentali (artt. 13, 14, 15 Cost.); la regola del giudice naturale; la presunzione di non colpevolezza (art. 27 Cost.); le garanzie sul giusto processo (oggi art. 111 Cost.); l’ obbligatorietà dell’azione penale (art. 112 Cost.). Questi principi impongono un progressivo ripensamento del modello inquisitorio del Codice Rocco, spingendo verso il sistema accusatorio, prevedendo: la separazione tra funzione inquirente (PM) e giudicante (Giudice); il rafforzamento del ruolo della difesa; la valorizzazione del contraddittorio e della presunzione di innocenza.
È il nuovo codice di procedura penale del 1988 a segnare il passaggio formale al modello accusatorio, nel quale si staglia un giudice terzo, imparziale e indipendente, equidistante da accusa (PM) e difesa. Tra le caratteristiche fondamentali: l’azione penale è esercitata dal pubblico ministero; le prove devono formarsi davanti al giudice in contraddittorio tra le parti, oralmente in dibattimento, così da consentire al giudice la valutazione diretta dell’attendibilità dei dichiaranti; la presunzione di innocenza; le misure cautelari sono eccezionali e condizionate dalla presenza di concrete esigenze cautelari; le impugnazioni sono finalizzate a verificare il rispetto dei diritti delle parti.
Un passaggio focale è rappresentato dalla riforma del 1999 dell’art. 111 Costituzione, sotto il Governo D’Alema, che introduce esplicitamente nella nostra Carta fondamentale il principio del giusto processo, grazie alla spinta della giurisprudenza costituzionale ed europea (CEDU). La riforma nasce dall’esigenza di rafforzare le garanzie difensive, dare copertura costituzionale al modello accusatorio, allineare pienamente l’Italia ai principi europei sul processo equo. Tra i principi fondamentali: il processo deve svolgersi nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a un giudice terzo e imparziale.
LA LEGGE SOTTOPOSTA AL REFERENDUM: SEPARAZIONE DELLE CARRIERE, DOPPIO CSM E ALTA CORTE DISCIPLINARE
La legge che ci occupa interviene sugli artt. 87, 102, 104, 105, 106, 107 e 110 Cost., modificando in modo strutturale l’assetto costituzionale della magistratura. La riforma si colloca nel solco della lunga evoluzione del processo penale italiano richiamato sopra, dal modello inquisitorio al paradigma accusatorio. Se il “giusto processo” di cui all’art. 111 Cost. ha inciso sulla dinamica processuale, la riforma odierna intende incidere invece sull’architettura ordinamentale che ne costituisce il presupposto, con l’intenzione di portare a compimento i principi del suddetto art. 111 Cost. E’ centrale comprendere, dunque, se la riforma costituzionale delle separazione delle carriere realizzi una coerenza più forte con il modello accusatorio, oppure se alteri l’equilibrio disegnato dalla Costituzione. Così anche in riferimento all’istituzione dell’Alta Corte disciplinare, ed all’elezione per sorteggio del CSM. Il tutto deve evidentemente avvenire con un approccio il più possibile oggettivo, scevro da tentazioni ideologiche o partitiche. Se la riforma sarà confermata con la vittoria del “Sì”, entro un anno dovranno essere approvate le leggi di attuazione.
LE ARGOMENTAZIONI DEI PROMOTORI DEL “NO”
I promotori del NO sostengono tra il resto quanto segue.
Il referendum non riguarda una semplice separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri, ma una revisione profonda dell’assetto costituzionale della magistratura. La riforma interviene su Consiglio Superiore della Magistratura e sistema disciplinare, incidendo sull’equilibrio tra potere giudiziario ed esecutivo.
L’indipendenza della magistratura, sancita dalla Costituzione, non è una proclamazione formale, ma una garanzia concreta dei diritti e dell’uguaglianza dei cittadini davanti alla legge. Essa si fonda su istituti di tutela effettiva, primo fra tutti il Csm, “pietra angolare” dell’ordinamento giudiziario. Il metodo seguito per approvare la riforma è criticabile: il testo è stato “blindato”, senza recepire proposte emendative emerse nel dibattito parlamentare e nel confronto pubblico, vanificando lo spirito della revisione costituzionale, che dovrebbe fondarsi su ampia condivisione.
- La separazione delle carriere La separazione delle carriere viene presentata anche come strumento per rafforzare la terzietà del giudice, ritenendo che distinguendo le modalità di accesso alle diverse funzioni e separando l’organo di autogoverno (CSM) tra giudicanti e requirenti, il Giudice terzo sarebbe più libero di decidere, senza farsi condizionare dallo spirito di colleganza con il PM ovvero dalla condivisione della carriera gestita dal CSM, rimanendo pertanto imparziale ed equidistante rispetto all’accusa ed alla Si ritiene, tuttavia, che la terzietà è garantita soprattutto dalle regole del processo accusatorio e dalle impugnazioni. Il rischio paventato è che un pubblico ministero separato possa essere più esposto a pressioni politiche o a spinte securitarie. Le norme costituzionali devono essere pensate come barriere preventive rispetto a possibili involuzioni future, non calibrate solo sull’attualità. Si aggiunga che, in esito alla riforma “Cartabia”, il passaggio da una funzione all’altra è stato già largamente ridotto, una sola volta in tutta la carriera. Tale modifica non è avvenuta con una riforma costituzionale e negli ultimi 5 anni la percentuale media dei passaggi di funzione è stata dello 0,31%.
- Il sorteggio dei componenti dei CSM. La riforma prevede la scissione del Csm in due organi distinti (giudici e Pm), non Ciò rischia di compromettere il coordinamento organizzativo tra tribunali e procure, dove attualmente Giudici e Pm lavorano fianco a fianco per le scelte organizzative, la riforma potrebbe pertanto incidere negativamente sull’efficienza del sistema giudiziario. Inoltre, l’introduzione del sorteggio per la scelta dei componenti, in sostituzione dell’elezione, muta la natura dell’organo di autogoverno e appare sbilanciata: si riducono la rappresentatività e l’autorevolezza, indebolendo il pluralismo interno e aprendo a logiche casuali. L’abolizione dell’elettività è giustificata con l’esigenza di contrastare il “correntismo”, ma le degenerazioni emerse in passato hanno già prodotto reazioni interne e correttivi. Si aggiunga che la estrazione libera tra i magistrati non esclude il correntismo. Tra i magistrati c’è chi già ha dichiarato non essere disponibile ad essere nominato e le file dei “disponibili” potrebbero comunque essere connotata dallo spirito correntizio.
- L’Alta Corte disciplinare. L’istituzione di un’Alta Corte disciplinare separata sottrarrebbe al Csm un’ulteriore funzione essenziale, frammentando il sistema e introducendo un meccanismo complesso e anch’esso fondato in parte sul Detta Corte sarebbe unica per Giudici e Pm, il che appare in contraddizione con lo spirito della riforma, che ha previsto la duplicazione del CSM tra Giudici e PM. La nomina di parte della Corte disciplinare ad opera del Parlamento in seduta comune (1/3 membri laici, 2/3 membri togati) comporterebbe il potenziale rischio dell’ingerenza della politica.
- Considerazioni conclusive L’indipendenza della magistratura è garanzia per tutti, inclusa la stessa politica. Ridimensionare il Csm e modificarne natura e funzioni, senza introdurre solide alternative, comporterebbe un indebolimento delle tutele previste dalla Costituzione. Per queste ragioni, la riforma viene considerata non un semplice intervento tecnico, ma una trasformazione dell’equilibrio tra poteri che metterebbe a rischio un presidio fondamentale dello Stato di diritto, foriera altresì di ulteriori spese pubbliche per l’istituzione di nuovi organi.
LE ARGOMENTAZIONI DEI PROMOTORI DEL “SI”
I promotori del SI sostengono tra il resto quanto segue
Un sistema di giustizia penale conforme ai principi costituzionali si fonda sulla netta distinzione tra le funzioni processuali e sulla piena imparzialità del giudice, la cui indipendenza deve essere non solo garantita, ma anche percepibile all’esterno. La riforma si colloca in questa prospettiva: essa introduce interventi strutturali volti a rendere l’assetto ordinamentale maggiormente coerente con i principi del giusto processo e con la natura accusatoria del nostro modello processuale.
- La separazione delle carriere Attualmente giudici e pubblici ministeri appartengono al medesimo ordine giudiziario: accedono mediante un unico concorso, seguono un percorso formativo comune e sono sottoposti al governo di un solo Csm, competente per le progressioni di carriera, i trasferimenti, i procedimenti disciplinari e la Ciò non è compatibile con un modello di processo in cui l’accusa e la difesa devono stare in una posizione equidistante dal Giudice, terzo ed imparziale. La permanenza in un unico corpo ordinamentale ha determinato una prossimità strutturale tra chi esercita l’azione penale e chi è chiamato a giudicare, con possibili interferenze, anche solo sul piano culturale o ambientale. La riforma, prevedendo carriere distinte, l’istituzione di due Consigli Superiori autonomi e la creazione di un’Alta Corte disciplinare esterna al CSM, intende rafforzare la terzietà del giudice e realizzare in modo più compiuto il principio del “giusto processo” di cui all’art. 111 Cost., valorizzando l’equilibrio tra accusa e difesa. Non viene in alcun modo compressa l’indipendenza né dei giudici né dei pubblici ministeri, che continua a trovare fondamento nella Costituzione. Anzi, la distinzione ordinamentale tra il giudice – soggetto terzo e imparziale – e il pubblico ministero – titolare dell’azione penale e responsabile delle indagini – è funzionale a consolidare l’autonomia complessiva dell’ordine giudiziario. In tale ottica, la separazione delle carriere può rappresentare un passaggio evolutivo verso un assetto più maturo del sistema democratico, favorendo un mutamento culturale tanto all’interno della magistratura quanto nella percezione collettiva della funzione giudiziaria.
- Il sorteggio dei componenti dei CSM Un ulteriore profilo qualificante è l’introduzione del sorteggio per la selezione dei componenti togati dei due Tale soluzione viene prospettata quale risposta alla crisi del sistema correntizio, che negli anni ha mostrato derive tali da rendere necessario un intervento incisivo. Il CSM non è un organo di rappresentanza della magistratura, bensì un organo costituzionale cui spettano decisioni di rilievo sulla vita professionale dei magistrati (valutazioni, conferimento di incarichi direttivi, trasferimenti, autorizzazioni a incarichi extragiudiziari, collocamento a riposo). È dunque coerente che tutti i magistrati possano accedervi senza dover necessariamente aderire a correnti associative o sottostare a logiche di appartenenza. Il sistema elettivo, applicato in un contesto in cui elettorato attivo e passivo coincidono con la medesima categoria professionale, ha evidenziato limiti strutturali: campagne organizzate dalle correnti, programmi elettorali interni, candidature selezionate secondo logiche associative. Il meccanismo del sorteggio mira a superare tali dinamiche spartitorie e a restituire al CSM una maggiore neutralità, sottraendolo alle pressioni derivanti dal consenso interno e dalla necessità di rispondere alle aspettative dei gruppi di appartenenza.
- L’Alta Corte disciplinare La riforma prevede inoltre l’istituzione di un’Alta Corte disciplinare, cui sarà attribuita la competenza in materia di illeciti disciplinari dei magistrati, oggi esercitata dal La finalità è quella di rendere i procedimenti disciplinari più trasparenti ed efficaci, evitando che giudici e pubblici ministeri continuino a giudicarsi reciprocamente nell’ambito del medesimo organo di autogoverno. L’Alta Corte sarà composta da magistrati, avvocati e professori universitari molto similarmente all’attuale sezione disciplinare del CSM, selezionati mediante sorteggio da un elenco di soggetti altamente qualificati e si occuperà esclusivamente della materia disciplinare, senza interferenze con l’attività amministrativa. Si consolida così l’esigenza di garantire al magistrato sottoposto a procedimento disciplinare il giudizio di un organo imparziale, autorevole e indipendente. Resta prevista la prevalenza della componente togata, a tutela della specificità della funzione giudiziaria.
- Considerazioni conclusive per il SI Le critiche rivolte alla riforma risultano, sotto il profilo tecnico- giuridico, prive di fondamento sostanziale, poiché non si confrontano puntualmente con il contenuto normativo delle In particolare:
- Non sussiste alcun contrasto con la Costituzione. In relazione alla separazione delle Nessuna disposizione costituzionale impone l’unità delle carriere; al contrario, la Corte costituzionale ha chiarito, con le sentenze n. 37 del 2000 e n. 58 del 2022, che l’attuale assetto non è costituzionalmente vincolato in senso opposto.
- Non è prevista alcuna subordinazione del pubblico ministero al potere esecutivo. I poteri del PM rimangono invariati: egli continua a dirigere le indagini, a disporre direttamente della polizia giudiziaria e a esercitare in via esclusiva e obbligatoria l’azione penale ai sensi dell’art. 112 Cost. Il Ministro della giustizia resta privo di poteri di ingerenza. Anzi, con la modifica dell’art. 104 Cost., l’indipendenza del pubblico ministero troverà una più esplicita copertura costituzionale.
- L’indipendenza della magistratura non viene indebolita. L’art. 104 Cost. rimane fermo nel riconoscere l’autonomia e l’indipendenza dell’ordine giudiziario. La separazione delle carriere, eliminando potenziali interferenze tra funzioni requirenti e giudicanti, rafforza la percezione e la sostanza della terzietà del giudice.
- Non vi è alcuna disposizione che consenta un controllo politico sulla magistratura. Tale timore non trova alcun riscontro testuale nella riforma.
In un contesto segnato da criticità evidenti, la riforma in esame si presenta come un tentativo concreto di riallineare l’assetto ordinamentale ai principi costituzionali del giusto processo, della terzietà del giudice e dell’equilibrio tra i poteri. Per tali ragioni, la scelta di votare “SÌ” può essere considerata una opzione razionalmente sostenibile e coerente con l’obiettivo di rafforzare le garanzie dei cittadini e la credibilità della funzione giudiziaria.
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