Premierato e nuovi equilibri tra i poteri dello Stato

Entra nel vivo, in Senato, la discussione sul disegno di legge costituzionale che ridefinisce i poteri del presidente del Consiglio ridimensionando quelli del presidente della Repubblica. Il punto della situazione di una complessa riforma fortemente voluta dal governo Meloni e fortemente osteggiata dalle opposizioni  
Giorgia Meloni, Dialogo sul premierato" Roma 8 maggio 2024. ANSA/MAURIZIO BRAMBATTI

L’aula del Senato è, in questi giorni, impegnata nell’esame del disegno di legge costituzionale sull’elezione del presidente del Consiglio.

Il testo in discussione è parzialmente diverso da quello presentato a novembre 2023; la I Commissione “Affari costituzionali” ha infatti apportato modifiche significative, che tuttavia lasciano invariate le scelte di fondo.

La Commissione nel suo lavoro è stata supportata da un robusto contributo di consulenze (54 audizioni, per restare tra gli esperti di diritto costituzionale, non di rado critiche), mentre si svolgeva un continuo lavorio politico per affinare l’intesa tra i partiti di maggioranza su una riforma che lascia un po’ di insoddisfazione in tutti. Vediamo quindi a che punto è il processo di messa a punto di un difficilissimo testo.

Muovendo dal perno che tutto sorregge, cioè l’elezione diretta del presidente del Consiglio, rispetto al testo originario sono state riviste alcune previsioni tra quelle maggiormente discusse. Principalmente, è stata soppressa la quantificazione del premio di maggioranza (il testo originario indicava una cifra precisa, il 55%) ed è stato inserito un limite per i mandati consecutivi, che non possono essere più di due (salvo che la loro somma non superi i sette anni e sei mesi, nel qual caso è consentita una terza candidatura consecutiva).

Un’altra innovazione significativa riguarda la gestione delle – sempre possibili – crisi di governo; se in origine il disegno di legge prevedeva (dopo un tentativo con l’eletto) l’incarico ad altro parlamentare della medesima maggioranza e con vincolo di programma, ora diventa più complicato arrivare al “secondo premier”.

Infatti, se la crisi si consuma con la sfiducia in parlamento, il Capo dello Stato è tenuto a sciogliere subito le Camere: “In caso di revoca della fiducia al Presidente del Consiglio eletto, mediante mozione motivata, il Presidente della Repubblica scioglie le Camere” (nuovo art. 94 Costituzione nel testo in discussione).

Se invece il presidente eletto è “dimissionario” gli compete di decidere se chiedere entro sette giorni lo scioglimento delle Camere (che non è rifiutabile) o far entrare in scena il Presidente della Repubblica perché esperisca il secondo tentativo, dapprima con lo stesso presidente eletto, poi eventualmente con altro parlamentare eletto in collegamento con esso (resta quindi il vincolo della medesima maggioranza ma salta quello del medesimo programma).

Si è affacciata così anche la delicata questione del rapporto tra presidente eletto e parlamento. A livello sistematico si crea una specie di endiadi istituzionale, per la quale vale il simul stabunt simul cadent, con il capo del governo che ha in mano la situazione. Infatti, è confermata la previsione che presidente del consiglio e parlamento siano eletti contestualmente ed è stato ampliato il potere del presidente eletto di ricorrere allo scioglimento.

Sciogliere le Camere compete, sì, sempre al presidente della Repubblica, ma egli ne perde ogni discrezionalità.

Come interpretare, allora, il rapporto fiduciario tra parlamento e governo, che pure viene mantenuto? A conti fatti, il parlamento ne esce indebolito, in quanto le conseguenze della sfiducia possono essere esiziali per le Camere, giacché la loro sopravvivenza dipende dalla decisione del presidente sfiduciato, che può chiedere lo scioglimento, rendendo la sfiducia un’ipotesi remota.

Tale situazione solleva più di una domanda intorno al necessario sistema di guarentigie fatto di checks and balances tra i poteri, di cui il parlamento è il primo custode e protagonista.

Non per nulla le più antiche democrazie con presidente eletto escludono la contestualità dell’elezione del presidente eletto e del parlamento: non solo U.S.A. e Regno Unito, ma anche la Francia che, seppur di poco, disallinea l’elezione del presidente da quella delle camere, pur sapendo che si può verificare la difficile e faticosa cohabitation (che è ciò con cui ha a che fare Macron).

Ne sa qualcosa pure Milei in Argentina (e certo tanti diranno “per fortuna”). Difficile, comunque, che vi sia un ripensamento sul punto perché, se la stella polare della riforma è la stabilità, di certo una simbiosi come quella attualmente prevista è atta a garantirla.

Ma come vengono eletti, parlamento e presidente del Consiglio? Le modifiche hanno inserito un rinvio in base al quale “La legge disciplina il sistema per l’elezione delle Camere e del Presidente del Consiglio, assegnando un premio su base nazionale che garantisca una maggioranza dei seggi in ciascuna delle Camere alle liste e ai candidati collegati al Presidente del Consiglio, nel rispetto del principio di rappresentatività e di tutela delle minoranze linguistiche. Il Presidente del Consiglio è eletto nella Camera nella quale ha presentato la candidatura” (nuovo art. 92 Cost. nel testo in discussione).

Leggendo lentamente questa previsione, soppesandone tutti gli elementi, si può avere l’idea della complessità della questione elettorale, che non a caso è quella che davvero sta mettendo alla prova la capacità normativa e politica della maggioranza. È davvero difficilissimo far quadrare tutti questi elementi (cui vanno aggiunti la questione della soglia per il premio di maggioranza e come computare il voto degli italiani all’estero, con le sue peculiarità non facili da conciliare). Pur se un “aiutino” proviene dall’aver inserito il premio di maggioranza su base nazionale anche per il Senato, che resta eletto su base regionale, pare ineluttabile che ci si avvii verso un doppio turno elettorale.

E pare ugualmente ineluttabile che la maggioranza trovi un accordo, perché senza la legge elettorale, pur se la Costituzione venisse modificata e entrasse in vigore, non potrebbe essere applicata.

Queste le grandi linee della nuova versione, ma le innovazioni non finiscono qui e andrebbero tutte sviscerate. Ad esempio, il presidente eletto può proporre al Capo dello Stato, oltre alla nomina, anche la revoca dei ministri.

Riguardo la figura del Capo dello Stato, pur evitando un giudizio di merito, diventa sempre più difficile sostenere che non viene intaccata: il ridimensionamento dei poteri è oggettivo e l’emblema principale ne è la perdita della discrezionalità nell’esercizio del potere di scioglimento delle camere. È confermata anche l’abolizione dei senatori a vita nominati.

Ma al fine di evidenziare la titolarità esclusiva di alcuni poteri in capo al presidente della Repubblica, si propone la modifica della disciplina della controfirma degli atti. Al momento, qualunque atto del Capo dello Stato dev’essere controfirmato dal presidente del consiglio o dal ministro competente; nel disegno di legge invece è previsto che “Non sono controfirmati la nomina del Presidente del Consiglio, la nomina dei giudici della Corte Costituzionale, la concessione della grazia e la commutazione delle pene, il decreto di indizione delle elezioni e dei referendum, i messaggi alle Camere e il rinvio delle leggi” (nuovo art. 89 Cost. nel testo in discussione).

Sul Capo dello Stato, poi, un’altra incisiva modifica riguarda il procedimento elettorale: passerebbero da tre a sei gli scrutini per i quali è necessaria la maggioranza di due terzi dell’assemblea; solo dopo il sesto scrutinio è sufficiente la maggioranza assoluta.

Ogni dettaglio è da soppesare: nella Costituzione non sono date regole minori, perché tutto è atto a spostare il bilancino degli equilibri tra poteri che sostanziano una democrazia autentica.

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